晚清中国官场极度腐败，几乎无官不贪，无衙不腐。不过，有一个例外，那就是海关。
本来，海关是清代最腐败的衙门，在大清帝国谁都知道，当上几年海关监督，捞的钱几辈子都花不完。但是，到了晚清，中国海关却一跃成了一个着名的廉洁机构，从1861年到1908年，海关基本杜绝了腐败，成为当时中国政府的唯一一块净土，甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。那么，这个“奇迹”是怎么创造的?
1853年，上海爆发了小刀会起义，在混乱期间，上海海关运转失灵，海关官员逃到了租界。但是外商的船只还在港口等待，贸易还是得继续进行，英、法、美三国的领事商量了一下，决定三国各派一人，成立了税务司，“代替中国政府”管理上海海关。
这显然是对中国主权的严重侵犯。不过令中方官员意外的是，外国人居然能诚实认真地收税，收到的税款后来也如数交给了中方。而且，在外国人的管理下，上海海关贪污腐败明显减少，征收额明显上升。“税收大增，政府善之”。
第二次鸦片战争后，清政府遂脑洞大开，很高兴地同意由英国人代管中国海关，并写入与英美等国签定的《通商章程善后条约：海关税则》第十款：“任凭总理大臣邀请英人推行帮办税务，并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。”从此开始由外国人代管海关行政，最高长官称“总税务司”，意即“总司海关税务之事”，实际上全权负责管理海关事务。
外国人管理中国政府事务，这当然是西方侵犯中国主权的一个铁证。但是中国政府在这件事情上并非完全处于被动。在英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时，威妥玛曾表示，如果能按“外国制度越来越划一推行”中国海关的改革，并不一定由英国人来管理，“中国尽可以雇用中国人、英国人、法国人等等。”
没想到文祥马上回答，“用中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报”，并且以原来管理上海海关的薛焕为例，说他近三年来根本没有报过一次账。
后来当英国人赫德(RobertHart)来到北京，与恭亲王奕具体谈到海关改革时，“恭亲王与赫德谈了一些中国官场上极为敏感的话题。恭亲王说，中国官员几乎无人可信。对比之下，外国人的报告较为可靠。”
有历史学家认为，英国之所以从中国手中得到了海关管理权，进行了有效的海关制度改革，“除条约和列强这一保护伞外，中国政府的支持和认可也是海关制度得以存在和发展的后盾。制度创新得以成功的原因与改革的利益取向有关，由于海关创制的结果有利于中央财政，尤其在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任，所以‘总税务司卒能排除众难，渐将集权制度推行于各关也。’”
赫德是当时英国北爱尔兰人，开始他在宁波领事馆做翻译，后来到广东海关管理税务。通过一个多月的接触，恭亲王奕对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说，“如果我们有100个赫德，我们的事情就好办了”。因此，1863年，赫德得以接任总税务司，开始了长达近半个世纪的对中国海关的管理。
赫德首先面临的问题，就是海关的腐败。晚清海关的腐败，已经达到了无可复加的程度。鸦片战争之前，因为非法鸦片贸易的猖獗，海关官员最主要的来钱方式变成了庇护鸦片走私。各级海关关员都“广泛地参与了走私活动，并从中获得了巨额的经济利益。所有的人，从最高级的海关监督到最低级的杂役，都参与了这种腐败。他们定期向商人索取高额的费用，然后默许鸦片走私的进行。正是在这种放纵下，走私变得极为平常，有时竟然是在光天化日之下进行的”。
海关的腐败不仅让外国商人头痛，其实也是中国历代皇帝头疼的问题。皇帝们虽然对自己的亲信们都很关照，但是他们也不希望自己治下任何一个部门腐败成风。
历代皇帝都对税关下达过整改命令，但是这些命令几乎都没有任何效果。既然制度上不能有为，那只能抓贪官来泄愤。所以当皇帝一高兴想要反腐的话，海关监督就成了一个高危职业。
比如乾隆年间，粤海关监督就曾前腐后继：乾隆二年(1737)粤海关监督祖秉圭被革职、抄家，判处斩监侯;乾隆九年(1747)，粤海关监督郑任赛同样被判革职、抄家、斩监侯;乾隆二十四年(1759)，粤海关监督李永标被革职、抄家。乾隆三十九年(1774)的李文昭、四十三年(1778)的德魁、五十一年(1786)的富勒浑,也都是在任职末期或卸任不久之后被弹劫清查，抄家、判刑、罚令退赃，甚至被判流放、全家为奴……
赫德却不想仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的，是从制度上彻底更新，对腐败来个釜底抽薪。
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