林凡、周卓率军出征，安阳城的重心暂时回到了内政建设。刘擎深知，军事上的胜利如同刀锋，固然锋利，但若没有深厚的根基，终难长久。林凡临行前也曾与他深谈，指出“民心如水，水能载舟，亦能覆舟”，当前首要任务便是利用暂得的和平期，快速恢复生机，收拢民心，夯实根基。
然而，摆在他面前的情况依旧严峻。安阳虽经守城战，元气未失，但负责协防的林县、曲河两地，却是饱经蹂躏。黄巾过境，豪强趁乱兼并，流民失所，田地荒芜，盗匪滋生，一片凋敝景象。加之新附之地，人心惶惶，政令不通。
刘擎虽得兼督三县防务之名，但如何将这名号落到实处，却是一大难题。直接派兵接管？恐引发地方豪强抵触，适得其反。放任不管？则三县防务成空谈，溃兵匪患难以根除。
这一日，刘擎召集了县内仅有的几位文吏（包括新投的一位寒门士子孙默）以及安阳本地几位较为开明的乡老，商议对策。
堂内气氛沉闷。文吏们拿不出像样的章程，乡老们则一味哭穷诉苦，希望减免赋税。
刘擎眉头紧锁，不禁想起林凡若在，必有奇谋。他强打精神，道：“诸位，乱世求生，非一人一姓之事。如今三县疲敝，若不能尽快恢复生产，安抚流民，恐生内乱，届时外贼未至，我等已自溃矣。还望诸位畅所欲言，共谋良策。”
众人面面相觑，仍是沉默。
就在这时，堂外传来脚步声，一名亲兵送来一封书信：“报！司马大人，林校尉派人星夜送来的军报！”
刘擎精神一振，急忙接过打开。信中是林凡汇报军情进展，已咬住溃兵尾巴，不日将有决战。但在信末，林凡却附上了几条关于内政的建议，显然他在军旅之中，仍心系后方。
刘擎看完，眼中顿时爆发出欣喜的光芒，拍案道：“先生真乃吾之子房也！有此三策，何愁三县不宁！”
众人皆好奇望去。
刘擎根据林凡信中所提框架，结合自身思考，朗声道：“林校尉建言，当此非常之时，可行‘三策’以安民固本！”
“其一，招流亡！”刘擎声音清越，“即刻颁布告示，宣告三县：凡流落在外之民，无论原本籍贯何处，只要愿回原籍或至安阳、林县、曲河三地定居垦荒者，皆可登记造册，编入户籍！官府提供简易农具、种子，并借予口粮，助其渡过今春！”
此言一出，满座皆惊！收拢流民意味着要付出大量粮食，承担巨大压力！一位老吏忍不住道：“大人，流民甚众，城中存粮本就不足，如何能……”
刘擎抬手打断：“粮草之事，本官自有计较。流民并非负担，乃是劳力，是恢复生产的根本！此事不容置疑！”
他继续道：“其二，兴屯田！将三县境内无主荒地、以及查抄的部分劣绅豪强之田，收归官有！仿效武帝旧事，行屯田之制！招募流民及军中眷属，编为屯田客，官府组织，集体垦种！所产粮食，官民按比例分成（如官六民四，或对半）。既可快速恢复生产，充实军粮，亦可安置流民，使其安居乐业！”
屯田！这个在历史上由曹操发扬光大的政策，被林凡提前提出。虽然细节还需完善，但大方向极具可行性。堂内几位有见识的文吏和乡老已经开始暗自点头。
“其三，劝工商！”刘擎越说越流畅，“减免境内手工业者、行商坐贾之税赋，鼓励其恢复生产，流通货物。尤其要鼓励纺织、冶铁、制陶等关乎民生军需之业。官府可出面订购，或为其提供便利。唯有工商恢复，市面方能繁荣，物资方能流转，税收方能增加！”
三策环环相扣，既解决眼前流民安置问题，又着眼于长远的生产恢复和经济发展。
刘雷厉风行，即刻下令：“孙默，你即刻草拟安民告示，将‘招流亡’、‘兴屯田’、‘劝工商’三策明细列于其上，加盖本官印信，快马分发三县，广为张贴宣传！”
“王乡老，李乡老，安阳本地屯田之事，便拜托二位协助孙先生，负责勘察荒地，登记造册，组织人力！”
“县尉（已由刘擎兼任），即刻派兵，维持秩序，镇压可能出现的骚乱，保护屯田点安全！”
命令一道道下达，整个官僚机器开始围绕着“三策”运转起来。
政策一公布，果然引起了巨大反响。
底层百姓和流民欢欣鼓舞，仿佛在无尽的黑暗中看到了一线生机。告示贴出之处，围满了识字和不识字的人群，听着吏员宣读，眼中燃起希望。大量藏匿于山野之间的流民开始试探着走出，前往官府指定的地点登记。
安阳城外，大片荒地被开辟出来，孙默带着人手丈量土地，划分田块。简陋的窝棚搭建起来，领到种子和农具的流民们，怀着对未来的期盼，开始辛勤劳作。军中抽调部分辅兵协助组织，维持秩序。
城内，几家濒临倒闭的铁匠铺、织坊得到了官府的订单（打造农具、制作军服）和少量钱粮支持，重新升起了炉火，响起了织机声。一些胆大的行商也开始重新走动，虽然规模不大，却带来了盐巴、药材等紧缺物资。
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