阿尔巴尤利亚加冕的礼炮声仿佛还在天际回荡，布加勒斯特中央火车站的月台上却已经挤满了另一种人群。1919年的初冬，寒风格外凛冽，裹挟着煤灰和潮湿的泥土气息，吹拂着月台上密密麻麻、一眼望不到头的人们。他们不是来迎接国王的狂热民众，而是战争留下的创痕——数以十万计的无家可归者。
男人、女人、老人、孩子，像被时代的洪流冲刷到岸边的杂物，堆积在这文明的枢纽。他们裹着能找到的一切御寒之物，破旧的军大衣、打着补丁的毯子、甚至麻袋片。脸上刻着疲惫、茫然，还有一丝挥之不去的惊恐。行李简陋得可怜，用绳子捆扎的铺盖卷，磨损严重的皮箱，或者仅仅是一个布包袱。孩子们蜷缩在母亲怀里，小脸冻得通红，睁着大眼睛，不解地望着这个混乱而冰冷的世界。空气中弥漫着汗味、劣质烟草味、孩子哭闹声、疲惫的叹息声，以及一种无形的、沉重的绝望。
埃德尔一世站在车站站长办公室的窗户后面，眉头紧锁，凝视着楼下这片黑压压的人海。他没有穿加冕时的华服，只是一套深色的将军常服，肩章上的鹰徽在昏暗的光线下也显得有些沉重。加冕典礼的狂热已经褪去，现在他面对的是王国肌体上最鲜血淋漓的伤口。
“具体数字？”他的声音不高，却让身后站着的内政部长米哈拉凯不由自主地挺直了背脊。
“陛下，目前…无法精确统计。”米哈拉凯擦了擦额头并不存在的汗水，声音有些干涩，“从特兰西瓦尼亚、布科维纳、巴纳特，还有比萨拉比亚方向涌来的，每天都有新的列车抵达。初步估计，仅布加勒斯特及周边，就已超过十五万人。全国范围内…可能接近百万。他们失去了家园、土地，很多人的亲人在战争或随后的混乱中离散或丧生…”
埃德尔沉默着。百万难民。这意味着每十几个罗马尼亚公民中，就有一个流离失所。他们需要食物、住所、医疗，需要工作，需要重新建立生活的希望。这不仅仅是人道主义危机，更是随时可能引爆的社会炸弹。饥饿和绝望会滋生犯罪、瘟疫，甚至更危险的思潮。
“临时收容点情况怎么样？”他转向负责社会救济的大臣。
“陛下，我们征用了学校、仓库、废弃的厂房，甚至搭起了帐篷。但人数太多了，条件非常恶劣。缺乏干净的饮用水，卫生设施严重不足，痢疾和斑疹伤寒已经开始出现。食物供应…也很紧张。”救济大臣的脸色同样难看。
“军队的储备粮呢？”埃德尔问。
“已经调拨了一部分，但这不是长久之计。”财政大臣接口道，语气焦虑，“陛下，我们的国库…几乎空了。战争耗尽了我们的储备，重建需要巨额资金，通货膨胀已经开始抬头。大规模、长时间的救济，财政无法支撑。”
埃德尔的目光再次投向窗外。一列新的货运列车喷着浓烟，缓缓驶入站台，又一批面带菜色、眼神空洞的难民蹒跚着走下火车，融入那片绝望的海洋。他看到有穿着白色罩衫、臂缠红十字标志的医护人员和志愿者在人群中穿梭，试图维持秩序，分发少量黑面包和热汤，但他们的努力在如此庞大的人群面前，显得如此渺小和无力。
“不能让他们一直聚集在城市。”埃德尔转过身，语气斩钉截铁，“必须疏散，尽快。”
“疏散到哪里？”内政部长摊开手，“农村地区也饱受战火摧残，很多村庄被毁，土地荒芜。而且，新领土上的土地关系复杂，原有的地主…很多是匈牙利人或德意志人，他们抵触情绪很强，不愿意接收难民，尤其还是罗马尼亚族的难民。”
这就是问题的核心。难民问题与民族问题、土地问题紧紧缠绕在一起，形成了一个死结。
“那就解开它。”埃德尔走到墙边巨大的地图前，手指点向多布罗加、摩尔达维亚北部等受战争破坏相对较轻，或者地广人稀的区域。“这里，这里，还有这里。划定区域，建立定居点。以王室和政府的名义，承诺分配土地。”
“陛下，这需要时间！勘测土地、划分地块、建造临时住房…而且，这涉及到与地方行政机构的协调，与新领土上那些尚未完全整合的官僚体系打交道…”内政部长感到一阵头疼。
“我们没有时间！”埃德尔的声音陡然提高，带着不容置疑的威严，“看到下面那些人了吗？他们每一天都在忍受饥饿和寒冷，每一天都在失去希望！我们不能等到完美的方案出台！必须立刻行动！”
他环视着在场的内阁成员：“听着，先生们。这不是普通的行政事务，这是战争！一场对抗混乱、绝望和分裂的战争！我们刚刚在战场上赢得了胜利，绝不能输在这片看不见硝烟的战场上。”
他开始下达一系列具体指令，语速快而清晰：
“第一，成立‘国家难民安置与重建总署’，由我直接领导，米哈拉凯，你担任执行副署长，协调内政、财政、农业、卫生、交通所有部门。我要在二十四小时内看到总署的框架和首批行动计划。”
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